Commissie tegen Nederland (2/8): de waterlijn

Op 25 mei 1982 wees het Hof van Justitie tweemaal arrest tegen Nederland. Het ene ging over zwemwater, het andere over het oppervlaktewater waaruit drinkwater wordt gemaakt. In beide zaken had Den Haag hetzelfde verweer gevoerd: het waterbeheer is bij ons gedecentraliseerd, de regionale en plaatselijke overheden zijn rechtstreeks aan de richtlijn gebonden, en de normen staan in het Indicatief Meerjarenprogramma. Het Hof veegde dat in een paar zinnen van tafel. Dat programma was “niet meer dan een eenvoudige leidraad zonder dwingend rechtskarakter”, en administratieve praktijken die de overheid naar eigen goeddunken kan wijzigen, zijn geen uitvoering van een richtlijn. Twee keer niet-nakoming, twee keer de kosten voor Nederland.

Het was het begin van de hardnekkigste lijn in de 88 zaken van deze serie: water en natuur. Van 1982 tot 2005 kwam de Commissie elf keer met een milieurichtlijn naar Luxemburg, en elf keer stelde het Hof een schending vast. Zes keer volledig, vijf keer met een onderdeel dat Nederland won. Dit deel volgt die lijn, van het zwemwater tot voorbij het mestarrest, en eindigt met de vraag wat er in de Nederlandse rechtszaal mee gebeurde. Deel 1 gaf het scorebord van alle 88.

Grondwater, en het eerste punt voor Nederland

Vijf jaar later stond Nederland opnieuw in Luxemburg, nu over de Grondwaterrichtlijn van 1979. De omzettingstermijn was op 19 december 1981 verstreken; het verzoekschrift van de Commissie kwam eind 1984. De Nederlandse regering voerde als verontschuldiging aan dat zij na het bekend worden van “een groot aantal gevallen van bodemverontreiniging” haar handen vol had gehad aan interim-regelingen en saneringen, en dat de uitvoeringsvoorschriften van de Wet bodembescherming in de loop van 1987 zouden volgen. Ter zitting erkende zij dat een hele reeks bepalingen van de richtlijn niet was omgezet. Voor het terugvoeren van opgepompt water uit mijnen en steengroeven beriep zij zich op de Mijnwet van 1810; het Hof vond de bepalingen van die wet “dermate algemeen gesteld” dat zij niet de nauwkeurigheid en duidelijkheid hadden die de rechtszekerheid vereist.

Maar op een enkel punt kreeg Den Haag gelijk. De Commissie las in artikel 18 van de richtlijn een algemeen verbod om het grondwater te laten verslechteren, ook door stoffen die buiten de richtlijn vallen. Het Hof: “De stelling van de Nederlandse regering is gegrond.” Die grief werd verworpen en elke partij droeg haar eigen kosten. Het arrest van 17 september 1987 was de eerste van de vijf gedeeltelijke uitkomsten op de waterlijn.

De vogeltrilogie

Een maand later, op 13 oktober 1987, volgde de Vogelrichtlijn. De omzettingstermijn was in april 1981 verstreken; de Commissie had vijf bezwaren tegen de Vogelwet en het Vogelbesluit, en vier ervan werden aanvaard. Nederland had aangevoerd dat er al meer dan vijfenveertig jaar geen vergunningen meer werden verleend om kooivogels te vangen, en dat het rapen van kievitseieren praktisch alleen in Friesland voorkwam, “een oude cultuurhistorische traditie”. Het Hof erkende dat de Nederlandse praktijk op die punten met de richtlijn leek te stroken, maar herhaalde de les van 1982: een praktijk is geen wet. Alleen het eerste bezwaar, over het begrip “belangrijke schade”, haalde het niet; de Commissie had niets aangevoerd waaruit bleek dat de Nederlandse uitzonderingen ruimer waren dan de richtlijn toestond.

Het tweede vogelarrest, van 15 maart 1990, ging over de Jachtwet. De Commissie had in februari 1987 een met redenen omkleed advies gestuurd “dat onbeantwoord bleef”, en kwam met zes grieven. De eerste, over de soorten waarop gejaagd mocht worden, verloor zij grotendeels: voor korhoen, poelsnip en bonte kraai, voor ganzen en eenden en voor de roek was de Nederlandse regeling in orde. Alleen voor zwarte kraai, kauw en ekster en voor de Vlaamse gaai kreeg zij gelijk: op de eerste drie mocht het hele jaar gejaagd worden, en voor de Vlaamse gaai was de jacht alleen tussen 1 mei en 14 juli gedeeltelijk gesloten. De overige vijf grieven slaagden alle. Het meest sprekend was het verbod op jagen met vliegtuigen: Nederland vond zo’n verbod overbodig omdat er in ons land niet vanuit vliegtuigen werd gejaagd. Het Hof had eerder in hetzelfde arrest al geoordeeld dat het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat de verboden van de richtlijn “in dwingende wettelijke bepalingen worden overgenomen”, en herhaalde bij de vliegtuigen dat het niet-gebruiken van een jachtmethode geen reden is om zo’n verbod niet op te nemen.

En toen gebeurde wat in deze reeks maar eenmaal is voorgekomen. Op 6 februari 1992 stelde het Hof vast dat Nederland het arrest van 13 oktober 1987 nog altijd niet had uitgevoerd. De Commissie had in april 1989 aangemaand, in februari 1990 een advies uitgebracht, en in mei 1990 de toezegging gekregen dat “binnen de kortst mogelijke termijn” twee wetsontwerpen naar het parlement zouden gaan. Daarna hoorde zij niets meer. Voor het Hof erkende de Nederlandse regering dat de maatregelen er nog niet waren en wees zij op de procedurevoorschriften van het wetgevingsproces. Het Hof antwoordde dat de uitvoering van een arrest “onverwijld wordt aangevat en binnen de kortst mogelijke tijd wordt afgesloten”, en stelde een tweede niet-nakoming vast, nu van artikel 171 van het EEG-Verdrag. Meer kon het toen niet doen. De bevoegdheid om een forfaitaire som of dwangsom op te leggen aan een lidstaat die een arrest niet uitvoert, stond in het Verdrag van Maastricht, dat een dag na dit arrest werd ondertekend. De eerste geldsom tegen Nederland liet, zoals uit deel 1 bleek, tot 2025 op zich wachten.

Tellen in Luxemburg: 23 tegen 70

Zes jaar later ging het niet meer om wetsteksten maar om hectares. De Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten de “naar aantal en oppervlakte” meest geschikte gebieden aan te wijzen als speciale beschermingszone. Een inventarisatie uit 1989, de Inventory of Important Bird Areas, telde voor Nederland 70 van zulke gebieden met samen 797.920 hectare. Nederland had er 23 aangewezen, met 327.602 hectare, en daarvan nam de Waddenzee alleen al 250.000 hectare voor haar rekening. Den Haag verweerde zich met drie argumenten: aanwijzing is maar een van de mogelijke beschermingsmaatregelen, de richtlijn laat ruimte voor economische en recreatieve belangen, en de lidstaat heeft een eigen beoordelingsmarge. Duitsland kwam Nederland in de procedure te hulp. Het Hof verwierp alle drie. Aan de aanwijzingsplicht valt niet te ontkomen met andere maatregelen, economische eisen spelen bij de keuze geen rol, en de beoordelingsmarge betreft alleen de toepassing van ornithologische criteria.

Doorslaggevend was dat Nederland “geen enkel stuk” over zijn eigen aanwijzingscriteria had overgelegd en ter zitting toegaf andere criteria dan de inventarisatie te hebben gebruikt. De lijst van 1989 werd daarmee de maatstaf, niet omdat zij verbindend was, maar omdat er niets tegenover stond. Twee onderdelen van het beroep sneuvelden wel: de grief dat de aangewezen gebieden ook kwalitatief tekortschoten, was pas in het verzoekschrift aangevoerd, en van een nieuwere inventarisatie uit 1994 bleek niet dat zij de situatie van voor het einde van de termijn van het advies beschreef; beide onderdelen werden niet-ontvankelijk verklaard. In het dictum van 19 mei 1998 staat niettemin een onverdeelde veroordeling, en zo telt het arrest in deze serie. Een detail uit de procedure: Nederland zei op 1 december 1993 op het advies van de Commissie te hebben geantwoord; de Commissie zei die brief nooit te hebben ontvangen.

Schelde, zwemwater, mest

Aan het begin van de nieuwe eeuw won Nederland voor het eerst een groot stuk van een waterzaak, en niet op de inhoud. Het arrest van 10 mei 2001 ging over het verwijt van de Commissie dat Nederland geen programma’s met kwaliteitsdoelstellingen had voor de gevaarlijke stoffen uit de richtlijn van 1976. In de aanmaning en het advies ging het over het Scheldebekken; in het verzoekschrift ineens over het hele land. Het Hof greep uit eigen beweging in en verklaarde het beroep buiten het Scheldebekken niet-ontvankelijk. Voor de Schelde zelf verloor Nederland wel. Het Hof bracht het argument dat het “onmogelijk” was om voor tienduizenden stoffen doelstellingen vast te stellen, terug tot de prioritaire stoffen die daadwerkelijk in het Scheldebekken konden voorkomen, en over de gestelde wetenschappelijke moeilijkheden bij stoffen als titaan, borium en zilver was het kort: Nederland “had tijdig contact kunnen opnemen met de Commissie of wetenschappelijke studies kunnen doen verrichten”.

Een jaar later, in maart 2002, was het zwemwater terug. Twintig jaar na het arrest van 1982 was dezelfde richtlijn nog altijd niet nageleefd: te weinig bemonstering en, volgens de cijfers van de Commissie, 8 procent van de binnenwateren dat de grenswaarden niet haalde, tegen 3,7 procent eerder. Nederland had de schendingen in 1997 al toegegeven, sprak van een stappenplan, en refereerde zich in Luxemburg aan het oordeel van het Hof. Dat oordeel kostte het Hof twee zinnen.

Het zwaarste arrest van de lijn kwam op 2 oktober 2003: het nitraatarrest over het Nederlandse mestbeleid. De Commissie voerde zes middelen aan tegen de uitvoering van de Nitraatrichtlijn van 1991, trok er ter zitting een in en won de andere vijf alle. Het hart van de zaak was Minas, het stelsel van verliesnormen en mineralenheffingen waarmee Nederland de mestproductie wilde sturen. De richtlijn eist gebruiksnormen: een maximum aan wat per hectare op het land mag. Verliesnormen, oordeelde het Hof, zijn daarmee onverenigbaar. Daarnaast ontbraken dwingende regels over de opslagcapaciteit voor mest, over bemesting op hellingen en langs waterlopen, en over aanvullende maatregelen voor de droge zandgronden, waarvan Nederland zelf al had erkend dat het beleid daar tekortschoot. Dat er vanaf 2003 strengere normen zouden gelden, hielp niet: het Hof beoordeelt de situatie op de peildatum, en die lag in december 1999.

Sluitstuk: de passende beoordeling

De laatste zaak op de lijn, van 14 april 2005, ging over de Vogel- en de Habitatrichtlijn samen. Van de zeven bezwaren van de Commissie erkende Nederland er zes; een wetsvoorstel tot wijziging van de Natuurbeschermingswet lag sinds december 2001 bij het parlement. Het enige betwiste punt won Nederland. De Commissie meende dat de “passende beoordeling” die de Habitatrichtlijn eist voor plannen en projecten in een beschermd gebied, ook meteen de vragen van de volgende stap moest omvatten: zijn er alternatieven, is er een dwingende reden van groot openbaar belang, welke compensatie? Het Hof volgde Nederland, onder verwijzing naar het arrest Waddenvereniging van september 2004: die vragen komen pas aan de orde als de beoordeling negatief uitvalt. Niet-nakoming vastgesteld, beroep voor het overige verworpen, kosten voor Nederland.

Buiten de waterlijn

Het milieucluster van de 88 telt veertien arresten. Elf daarvan staan hierboven. De andere drie liggen buiten water en natuur: de richtlijn over de risico’s van zware industriële ongevallen (arrest van 1992, op drie punten veroordeeld, voor het overige verworpen), de overbrenging van afvalstoffen (2004, veroordeeld) en de drempelwaarden voor de milieueffectbeoordeling (2009, veroordeeld). Zij tellen mee in het scorebord van deel 1 en krijgen in deze serie geen eigen aflevering.

En dan: wat deed Den Haag ermee?

Slechts een van de elf arresten is aantoonbaar geland in de uitspraken van de Hoge Raad zelf: het nitraatarrest, in twee uitspraken en zestien conclusies. Vier andere duiken alleen op in conclusies van het parket: het zwemwaterarrest van 1982 en de vogelarresten van 1987 en 1990 in twee conclusies uit 2004, het grondwaterarrest van 1987 in twee conclusies uit 2005; de overige zes in geen enkele. Hoe het nitraatarrest landde, is leerzaam. Een varkenshouderij die naheffingen in de Minas-heffingen had gekregen, wees de belastingrechter op Luxemburg: het Hof had het stelsel van verliesnormen toch onverenigbaar met de richtlijn verklaard? Het parket had geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep. De Hoge Raad verwierp het op 3 april 2009. De overweging van het Hof van Justitie ging alleen over de vraag of Nederland de richtlijn had uitgevoerd; over de vraag of de heffingen zelf het gemeenschapsrecht schonden, had het Hof “geen oordeel gegeven”. De veroordeling van de Staat in Luxemburg was geen vrijbrief voor de boer in Den Haag.

Wat volgt

Deel 3 volgt de fiscale as: de btw-reeks van notarissen tot ligplaatsen, de maniokzaak met haar 19,8 miljoen gulden, en de eigen middelen van de Unie.

Verantwoording en bronnen

De cijfers komen uit hetzelfde zaakregister en hetzelfde register van de Hoge Raad en zijn parket als in deel 1 (peildata 21 en 14 augustus 2026). Voor de doorwerking is per arrest gezocht op elke schrijfwijze van het zaaknummer, voor de oudere zaken ook zonder de letter C (zaak 96/81 naast C-96/81), zoals de Hoge Raad en zijn parket die nummers meestal schrijven; deel 1 zocht bij publicatie alleen op de vorm met C en op de ECLI. De doorwerkingscijfers van deel 1 zijn op 5 september 2026 op dezelfde ruimere zoekwijze herteld en in de tekst bijgewerkt. De telregel is die van deel 1, met een precisering die voor dit deel nodig was: als gedeeltelijke veroordeling telt een arrest waarin het Hof een grief van de Commissie inhoudelijk verwierp of het beroep in het dictum ten dele verwierp; een onderdeel dat niet-ontvankelijk werd verklaard zonder verwerping in het dictum, of een middel dat de Commissie zelf introk, telt niet mee. Daarom tellen het arrest over de beschermingszones van 1998 en het nitraatarrest van 2003 als volledige veroordelingen. Deel 1 paste deze regel al toe, al stond hij daar korter geformuleerd; de 59 volledige en 13 gedeeltelijke veroordelingen van het scorebord veranderen er niet door. De oudere arresten staan op EUR-Lex in kapitalen; citaten daaruit zijn hier in gewone letters gezet en verder woordelijk overgenomen. Alle veertien arresten zijn voor dit deel integraal nagelezen.

• HvJ 25 mei 1982, zaak 96/81 (Commissie/Nederland), Jur. 1982, p. 1791, ECLI:EU:C:1982:192: arresttekst op EUR-Lex. Zwemwaterrichtlijn 76/160; r.o. 11 tot en met 15 en dictum.
• HvJ 25 mei 1982, zaak 97/81 (Commissie/Nederland), Jur. 1982, p. 1819, ECLI:EU:C:1982:193: arresttekst op EUR-Lex. Richtlijn 75/440 (oppervlaktewater voor drinkwater).
• HvJ 17 september 1987, zaak 291/84 (Commissie/Nederland), Jur. 1987, p. 3483, ECLI:EU:C:1987:366: arresttekst op EUR-Lex. Grondwaterrichtlijn 80/68; r.o. 4, 15 en 21 en dictum.
• HvJ 13 oktober 1987, zaak 236/85 (Commissie/Nederland), Jur. 1987, p. 3989, ECLI:EU:C:1987:436: arresttekst op EUR-Lex. Vogelrichtlijn 79/409; r.o. 9, 10, 16, 18, 21 en dictum.
• HvJ 15 maart 1990, zaak C-339/87 (Commissie/Nederland), Jur. 1990, p. I-851, ECLI:EU:C:1990:119: arresttekst op EUR-Lex. Jachtwet; r.o. 3, 12 tot en met 17, 22, 31 en 32 en dictum.
• HvJ 6 februari 1992, zaak C-75/91 (Commissie/Nederland), Jur. 1992, p. I-549, ECLI:EU:C:1992:60: arresttekst op EUR-Lex. Niet-uitvoering van het arrest in zaak 236/85; r.o. 3, 4, 6 en 7 en dictum.
• Verdrag betreffende de Europese Unie, ondertekend te Maastricht op 7 februari 1992, artikel G, punt 51 (nieuw artikel 171 EG-Verdrag, forfaitaire som of dwangsom): verdragstekst op EUR-Lex.
• HvJ 19 mei 1998, zaak C-3/96 (Commissie/Nederland), Jur. 1998, p. I-3031, ECLI:EU:C:1998:238: arresttekst op EUR-Lex. Speciale beschermingszones; r.o. 10, 33, 37, 40 tot en met 43, 65, 66, 69 en 70 en dictum.
• HvJ 10 mei 2001, zaak C-152/98 (Commissie/Nederland), Jur. 2001, p. I-3463, ECLI:EU:C:2001:255: arresttekst op EUR-Lex. Richtlijn 76/464 (gevaarlijke stoffen); r.o. 22 tot en met 25, 30, 34 en 42 en dictum.
• HvJ 19 maart 2002, zaak C-268/00 (Commissie/Nederland), Jur. 2002, p. I-2995, ECLI:EU:C:2002:186: arresttekst op EUR-Lex. Zwemwaterrichtlijn 76/160, tweede arrest; r.o. 6, 8, 11, 13 en 14 en dictum.
• HvJ 2 oktober 2003, zaak C-322/00 (Commissie/Nederland), ECLI:EU:C:2003:532: arresttekst op EUR-Lex. Nitraatrichtlijn 91/676; r.o. 30, 32, 52, 76, 97, 125, 158, 167 tot en met 170 en dictum.
• HvJ 14 april 2005, zaak C-441/03 (Commissie/Nederland), ECLI:EU:C:2005:233: arresttekst op EUR-Lex. Vogel- en Habitatrichtlijn; r.o. 2, 17, 19, 23, 29 en dictum.
• Buiten de waterlijn: HvJ 20 mei 1992, zaak C-190/90, ECLI:EU:C:1992:225 (EUR-Lex); HvJ 14 oktober 2004, zaak C-113/02, ECLI:EU:C:2004:616 (EUR-Lex); HvJ 15 oktober 2009, zaak C-255/08, ECLI:EU:C:2009:630 (EUR-Lex).
• HR 3 april 2009, nr. 42467, ECLI:NL:HR:2009:BC2816 (en het gelijktijdige arrest nr. 42468, ECLI:NL:HR:2009:BC2820): uitspraak op rechtspraak.nl. Minas-heffingen; r.o. 3.5 over het arrest C-322/00.