“Dat moet wel”: ruim vier jaar geen asielbesluit voor ontheemden, en na het arrest van het Hof van Justitie wachten zij verder

Sinds het voorjaar van 2022 neemt de Nederlandse Staat geen besluit op de asielaanvragen van ontheemden uit Oekraïne. Het kon wel: de wet liet beslissen toe, de staatssecretaris schreef dat zelf, een rechtbank zei het in 2022, en vanaf 2024 droegen rechters de Staat op te beslissen. De Staat koos ervoor te wachten, rekende dat uitstel voor de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) tot de voordelen van zijn aanpak en verdedigde de keuze tot bij het Hof van Justitie. Op 6 mei 2026 stonden 136.480 ontheemden ingeschreven; wie tijdelijke bescherming wilde, moest een asielaanvraag indienen, en die aanvragen liggen sindsdien te wachten. Op 1 oktober 2026 oordeelde het Hof in zaak C-249/25 dat het Unierecht zich tegen deze algemene en automatische opschorting verzet.

Vijf dagen later zei minister Bart van den Brink van Asiel en Migratie volgens de NOS: “Het hof zegt nu duidelijk: dat moet wel.” Kort daarvoor: “Wij hebben er lang voor gekozen om aanvragen van Oekraïners, vanwege het feit dat ze al bescherming kregen, in Nederland niet te behandelen”, en: “Ook omdat het een heel groot aantal was.” In dezelfde week wilde hij de ontheemden volgens de NOS pas na de nieuwkomers en de wachtlijst aan de beurt laten komen. In een Kamerbrief uit die week verbond hij het arrest aan een wetsvoorstel dat de rechterlijke dwangsom afschaft, het dwangmiddel waarmee een asielzoeker een besluit kan afdwingen; die afschaffing wil hij zo snel mogelijk laten ingaan.

Wat de regel was, en wat de Staat deed

De regel is oud. De Procedurerichtlijn geeft een lidstaat 6 maanden om op een asielaanvraag te beslissen, met verlenging tot ten hoogste 21 maanden (artikel 31 van richtlijn 2013/32). De Richtlijn tijdelijke bescherming, in Kamerstukken afgekort tot RTB, bepaalt in artikel 17, lid 1: “Personen die tijdelijke bescherming genieten, moeten te allen tijde een asielaanvraag kunnen indienen.” Het Hof oordeelt dat de termijnen van artikel 31 “in beginsel bindend” zijn, ook voor wie al tijdelijke bescherming geniet (punt 48), met een “definitieve termijn van 21 maanden” (punt 52). Volgens het dictum, de eigenlijke beslissing van het arrest, verzetten beide richtlijnen zich ertegen dat de autoriteiten de behandeling van deze asielverzoeken “automatisch opschorten gedurende de periode van tijdelijke bescherming, zodat de beslistermijn voor deze verzoeken pas na afloop van die periode aanvangt of doorloopt”.

De Staat deed het tegendeel, en Nederland kende het bezwaar sinds 2000. In dat jaar zat Nederland in de Groep Asiel van de Raad aan tafel toen de Franse delegatie zich keerde “tegen de mogelijkheid om de behandeling van asielaanvragen op te schorten, aangezien dit in strijd is met het Verdrag van Genève”; Nederland steunde de opschorting. De Uniewetgever nam haar niet over (arrest, punt 42). De implementatiewet van 2004 schreef haar toch in de Vreemdelingenwet 2000: beslist wordt “op een tijdstip gelegen tussen de ontvangst van de aanvraag en zes maanden na afloop van de tijdelijke bescherming” (artikel 43a). Minister Verdonk lichtte toe: “Het onderzoek naar een asielaanvraag mag wel worden opgeschort (artikel 17, tweede lid).” Het Hof verwierp die lezing (punt 43). Dezelfde toelichting beloofde: “Het uitgangspunt dat zo spoedig mogelijk wordt beslist, blijft dan ook gehandhaafd.” De SP-fractie vroeg in 2003 of het drie jaar onthouden van de rechten van het Vluchtelingenverdrag nog “naleving te goeder trouw van het Vluchtelingenverdrag” was, “hoewel een staat de capaciteit heeft”; de minister antwoordde dat de plicht om zo spoedig mogelijk een onderzoek te starten ook bij tijdelijke bescherming “volledig nagekomen” werd.

Toen in maart 2022 de ontheemden kwamen, hield de Staat aan de opschorting vast. Staatssecretaris Van der Burg schreef de Tweede Kamer op 30 maart 2022 dat wie tijdelijke bescherming wil, asiel aanvraagt: “De IND hoeft pas op de asielaanvraag te beslissen wanneer de tijdelijke bescherming (na maximaal drie jaar) eindigt. De beslistermijn wordt dus opgeschort voor de duur van de tijdelijke bescherming.” Als voordeel van de asielaanvraag noemde hij dat ontheemden snel duidelijkheid krijgen over hun verblijfstatus, en: “Daarnaast hoeft de IND niet binnen de standaardtermijnen te beslissen op de aanvraag.” Het kon anders, schreef hij zelf: ontheemden konden de procedure ook doorlopen “zonder opschorting van de beslistermijn”. De keuze om de tijdelijke bescherming via een asielaanvraag te laten lopen, noemde hij “een welbewuste”, met als een van de twee redenen: “de opschorting van de termijnen biedt de IND de nodige flexibiliteit om de massale toestroom van vreemdelingen te verwerken.” En hij beloofde: “de ontheemde kan erop vertrouwen dat als de tijdelijke bescherming tot een einde komt een oordeel wordt gegeven over zijn individuele asielaanspraken.” De Raad van State vatte het gevolg samen: “Dat betekent dat in Nederland iedereen die voor tijdelijke bescherming in aanmerking wilde komen, een asielverzoek heeft ingediend.”

Wie het trof, hoelang, en wat het kost

Op 6 mei 2026 stonden volgens het kabinet 136.480 ontheemden uit Oekraïne ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Op 24 november 2024 waren het er 123.030, onder wie 4.960 met een andere nationaliteit, zoals gezinsleden van iemand die onder de richtlijn valt. De bescherming begon op 4 maart 2022 en loopt inmiddels tot en met 4 maart 2028. In de zaak die het Hof bereikte, dateert de asielaanvraag van 13 april 2022; volgens de rechtbank had de minister uiterlijk in januari 2024 moeten beslissen. In 2024 stelde de staatssecretaris nog dat de termijn pas op 4 maart 2025 zou beginnen.

Het wachten kost de ontheemden rechten en zekerheid. Tijdelijke bescherming verleent volgens het Hof “minder vergaande rechten” dan internationale bescherming (punt 36). Ontheemden mochten volgens de NOS meteen werken en kregen opvang en zorg, maar zij bouwen geen verblijfsrecht op: “Met een asielstatus bouw je verblijfsjaren op, na vijf jaar zou je in theorie Nederlander kunnen worden. Die jaren tellen bij Oekraïners nu niet mee”, zegt Mark Klaassen, universitair docent immigratierecht aan de Universiteit Leiden. Ricky van Oers, universitair docent aan de Radboud Universiteit: “Oekraïners leven hier in permanente tijdelijkheid.” De regering schreef in 2003 zelf dat de tijdelijk beschermde die op een beslissing moet wachten, daarmee “in onzekerheid verkeert omtrent de vraag of hij al dan niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning”.

Minister Keijzer schreef de Kamer op 28 november 2025 dat zonder ingreep alle ontheemden “(naar verwachting ca. 150.000)” bij het einde van de bescherming de asielketen zouden instromen en dat de behandeling “tot tien jaar in beslag nemen” kon. In een voetnoot: “Dit volgt uit de keuze die bij de implementatie van de RTB in 2004 in de Vw 2000 is gemaakt. Dit kabinet wil zeker stellen dat dit in toekomstige situaties wordt voorkomen.” De ingreep is een transitiedocument, met als voorwaarde: “De ontheemde trekt de lopende asielaanvraag in.” In de verzamelbrief van 26 juni 2026 schreef het kabinet dat het “instroom in de asielprocedure voorkomen” wil; het in 2022 beloofde oordeel over de asielaanspraken maakt in dat plan plaats voor een tijdelijk document. Nog geen drie weken na die brief diende de regering het wetsvoorstel voor de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact in, waarin artikel 43a “gelijk de huidige situatie” de beslistermijnen bleef verlengen: volgens de memorie van toelichting “een beleidsneutrale wijziging”. De Eerste Kamer nam het voorstel op 26 mei 2026 ongewijzigd aan, ruim vijf weken na de conclusie van de advocaat-generaal; in het verslag, de nota van de regering en het debat van 19 mei komt die conclusie niet voor.

De Staat behandelde dezelfde termijn intussen wel als plicht voor de 1.010 openstaande asielaanvragen van Oekraïners buiten de richtlijn, voor wie de opschorting van artikel 43a niet gold. Op 1 juli 2026 stelde het kabinet voor hen beleid vast: “Het kabinet stelt dit beleid nu vast, omdat de wettelijke beslistermijn van 21 maanden voor een groot deel van deze aanvragen is verlopen. Voor Oekraïners die wél onder de Richtlijn tijdelijke bescherming vallen, verandert er niets.” Voor de grote groep bleef de Staat artikel 43a toepassen; de IND-website: “Dan beslissen we niet op uw asielaanvraag.” Volgens het Hof is de termijn voor beide groepen in beginsel bindend (punt 48).

De rechter zei het al in 2022; de Staat ging door

Dat de Staat mocht beslissen, en bij een verstreken termijn moest, hoorde hij niet pas van het Hof. Op 30 juni 2022 oordeelde de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, over een Oekraïense asielzoeker met een aanvraag van januari 2020, waarvan de termijn van 21 maanden al was verstreken voordat het besluitmoratorium inging, een door de staatssecretaris afgekondigde periode waarin de beslistermijn wordt verlengd; de staatssecretaris had zijn besluit ingetrokken met de mededeling dat na afloop van het besluitmoratorium opnieuw zou worden beslist. De staatssecretaris stelde dat “gedurende het besluitmoratorium geen besluiten mogen worden genomen, ook als het een asielaanvraag betreft waarvan de beslistermijn al is verstreken”. De rechtbank: “De tijdelijke bescherming staat dus niet in de weg aan het mogen beslissen van verweerder op een asielaanvraag.” En: “In deze zaak is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet alleen mag, maar ook moet beslissen op eisers aanvraag.” Vier weken, op straffe van een dwangsom.

Op 3 april 2024 volgde de zittingsplaats Arnhem in de zaak van een Chinese man, getrouwd met een Oekraïense vrouw. Zijn asielaanvraag dateert van 13 april 2022; op 19 september 2023 werd hij gehoord en kreeg hij diezelfde dag van de minister te horen dat zijn aanvraag niet verder werd behandeld. Dat volgens werkinstructie WI 2022/17 niet kon worden beslist, “heeft geen rechtsgevolg”; de rechtbank gaf acht weken, op straffe van een dwangsom van 100 euro per dag met een maximum van 7.500 euro. Op 15 mei 2024 oordeelde de zittingsplaats Middelburg hetzelfde over een Oekraïense met een aanvraag van 2 maart 2022: “Dat neemt niet weg dat de staatssecretaris binnen maximaal 21 maanden op de asielaanvraag van eiseres moet beslissen.” De staatssecretaris had “geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om verweer te voeren”.

In de Arnhemse zaak besliste de Staat niet. Hij ging in hoger beroep, kreeg van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak in een voorlopige uitspraak te horen dat hij “geen uitvoering hoeft te geven aan de opdracht van de rechtbank” (rechtsoverweging 3.2, hierna: r.o.), en hield bij de Afdeling vol dat hij “in geen enkel geval gehouden is om tijdens de periode van tijdelijke bescherming een besluit te nemen” (r.o. 4.4); ter zitting wees hij erop dat een beslisplicht “de druk op zijn besliscapaciteit verder verhoogt” (r.o. 11.4.4). De Afdeling volgde hem voorlopig, onder meer met het argument dat zo’n plicht “het risico oplevert dat het asielsysteem van een lidstaat overbelast raakt”; golden de termijnen, dan “betekent dit dat de minister op dit moment op een groot deel van de ingediende asielverzoeken al niet op tijd een beslissing heeft genomen” (r.o. 11.4.3). Op 2 april 2025 legde de Afdeling de vragen voor aan het Hof.

Andere rechters gingen met de Staat mee, en de rechtspraak was al sinds 2023 verdeeld. Binnen de zittingsplaats Arnhem waren over de vraag “verschillende uitspraken” gedaan, waaronder twee niet-gepubliceerde van augustus en oktober 2023; op 8 juli 2024 koos de meervoudige kamer daar de lijn van de Staat, namelijk dat de termijnen van de Procedurerichtlijn “pas (verder) lopen na beëindiging van de tijdelijke bescherming, in dit geval dus na 4 maart 2025”. Daarna verklaarde de rechtbank in de hier genoemde gepubliceerde uitspraken beroepen tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk, omdat de termijn pas na de bescherming zou gaan lopen. Op 26 augustus 2024 verklaarde de rechtbank in Den Haag de beroepen van twee eisers, een Oekraïense vrouw en een Syrische man met een Oekraïense verblijfsvergunning, met aanvragen van 26 maart 2022 niet-ontvankelijk; de minister had betoogd: “Omdat tijdelijke bescherming maximaal drie jaar kan duren, is daaraan ook inherent dat de maximale beslistermijn van 21 maanden die gesteld wordt door de Procedurerichtlijn kan worden overschreden.” Op 18 november 2025 verklaarde Arnhem het beroep van een Syriër met een aanvraag van 15 augustus 2022 niet-ontvankelijk; de minister had “ondanks een uitdrukkelijk verzoek van de rechtbank geen verweerschrift” ingediend. In de hier genoemde uitspraken vanaf 8 juli 2024 kreeg wie de minister in gebreke stelde terwijl de tijdelijke bescherming liep, geen termijn en geen dwangsom.

Geen losse zaak

De ontheemden zijn niet de enigen die de Staat laat wachten. De Algemene Rekenkamer schreef op 20 mei 2026 over de gewone asielprocedure: “De gemiddelde doorlooptijd voor beslissingen is 67 weken in 2025, waar dit in 2022 nog 31 weken was.” En: “Per 31 december 2025 wachten 51.790 asielzoekers, binnen groep 4, op een beslissing van de IND. Bijna driekwart van hen (40.350) wacht inmiddels langer dan 6 maanden. En ruim de helft (27.370) langer dan 15 maanden. De wet schrijft voor dat een besluit binnen 6 maanden moet worden genomen, maar deze termijn wordt in maar 34% van de gevallen gehaald.” Het wegwerken van die achterstand kost volgens de IND “minimaal 5 jaar”, omdat de minister voorrang geeft aan nieuwe instroom; die 51.790 wachtenden krijgen volgens de Rekenkamer “pas uiterlijk in 2031 een besluit van de IND”. De Rekenkamer: “We vragen ons af hoe zich dit verhoudt tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.”

Wie niet op tijd een besluit krijgt, kan naar de rechter, en dat gebeurt massaal. De minister noemt zo’n beroep een ‘BNTB’, een beroep niet tijdig beslissen. Op vragen uit de Kamer antwoordde hij op 4 september 2026: “Sinds 2024 tot aan peildatum 11 mei 2026 hebben 143.190 personen een BNTB ingediend. Daarvan zijn 16.570 personen twee keer of meer in het gelijkgesteld door de rechter.” Dwangsommen kostten de Staat 36,8 miljoen euro in 2024, waarvan circa 27,8 miljoen euro rechterlijke dwangsommen. In 2025 heeft de IND volgens de minister in totaal “79 miljoen euro aan dwangsommen betaald”, rechterlijke en bestuurlijke samen, in asiel-, nareis- en reguliere zaken, en: “In de periode januari tot en met juli 2026 heeft de IND ca. € 99,- miljoen aan dwangsommen uitgekeerd (peildatum 7 augustus 2026).” De minister schreef in maart 2026 zelf: “Daarnaast is de lange wachttijd onwenselijk vanuit het perspectief van de aanvrager die recht heeft op tijdige behandeling van zijn of haar aanvraag.” Het antwoord van de Staat op die cijfers staat in het amendement dat de dwangsom moet afschaffen; daarover hieronder meer.

Ook in de omgang van de Staat met ontheemden uit Oekraïne was het Hof al eerder nodig. Op 19 december 2024 oordeelde de Grote kamer in de zaken Kaduna (C-244/24 en C-290/24), op vragen van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, en de Raad van State, over derdelanders uit Oekraïne, mensen zonder Oekraïense nationaliteit die daar woonden, aan wie Nederland tijdelijke bescherming had verleend. De staatssecretaris had die bescherming per 4 september 2023 beëindigd; de Raad van State oordeelde op 17 januari 2024 dat dat niet kon en dat zij op 4 maart 2024 van rechtswege zou eindigen; op 7 februari 2024 vaardigde de staatssecretaris alvast een terugkeerbesluit uit. Het Hof: de Terugkeerrichtlijn verzet zich ertegen dat zo’n besluit wordt uitgevaardigd “voordat deze bescherming is geëindigd, zelfs wanneer blijkt dat genoemde bescherming binnenkort zal eindigen en dat de gevolgen van dit besluit tot die datum worden opgeschort”. En “anders dan de Nederlandse regering stelt” is dat geen vormfout: “Een niet-nakoming van een dergelijk materieel vereiste moet dus worden bestraft” (punt 144). Op een ander punt kreeg de Staat gelijk: deze facultatieve bescherming, die Nederland hun uit eigen beweging had verleend, mocht eerder eindigen. Binnen 22 maanden stelde het Hof Nederland zo tweemaal in het ongelijk tegenover ontheemden uit Oekraïne, in Kaduna over derdelanders op grond van de Terugkeerrichtlijn en in deze zaak op grond van de Richtlijn tijdelijke bescherming en de Procedurerichtlijn.

Het past bij wat deze site eerder beschreef. In ‘Commissie tegen Nederland’ ging het om “de 88 arresten waarin de Commissie en Nederland werkelijk tegenover elkaar stonden”; in het tweede deel: “Twintig jaar na het arrest van 1982 was dezelfde richtlijn nog altijd niet nageleefd”; in het vierde: “Bijna anderhalf jaar na de eerste erkenning was er dus nog niets gemeld.” ‘Het Securitel-dossier’ beschreef hoe de Staat “jarenlang zijn Europese meldplicht negeerde” en daarmee honderden regelingen op losse schroeven zette. In onze lezing delen die zaken met deze hetzelfde mechanisme: de plicht stond vast en de naleving bleef jaren uit, ook nadat de Staat het verzuim had erkend of een rechter het had vastgesteld. Hier hield de Staat zijn eigen uitleg vol tot het Hof haar verwierp, en zegt de minister daarna “dat moet wel”, terwijl hij in dezelfde week het dwangmiddel zo snel mogelijk wil laten vervallen.

Na het arrest: voorlopig wachten, en straks zonder dwangsom

Het arrest laat ruimte voor uitzonderlijke gevallen. Maakt de indiening binnen korte tijd van een aanzienlijk aantal verzoeken het een lidstaat “in de praktijk objectief onmogelijk” de termijnen te halen, “ondanks alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen” (punt 60), dan mag hij overgaan tot “de gefaseerde behandeling van die verzoeken” en prioriteiten stellen (punt 61). De rechter bij wie “een beroep als dat in het hoofdgeding” loopt, een beroep tegen niet tijdig beslissen, gaat dan na of een overschrijding “niet voortvloeit uit een besluit tot algemene en automatische opschorting” en “enkel resulteert uit maatregelen die noodzakelijk zijn” (punt 63). Een algemene opschorting lijkt volgens het Hof bovendien “niet daadwerkelijk geschikt” om de stelsels tegen overbelasting te beschermen: de autoriteiten zouden bij het einde van de bescherming “geconfronteerd kunnen worden met de last om een groot aantal verzoeken om internationale bescherming gelijktijdig te moeten behandelen” (punt 59). Dat risico beschreef minister Verdonk in 2003 zelf: “verstopping van de asielketen”, te voorkomen “via gespreide behandeling”.

De Kamerbrief van 7 oktober 2026 noemt van die voorwaarden alleen de ruimte “als het in de praktijk objectief onmogelijk is”; de noodzaak van de maatregelen en de toets door de rechter ontbreken. Dezelfde brief spreekt van “asielverzoeken waarbij de beslistermijn al is overschreden”. De minister houdt vast aan de voorrang voor aanvragen vanaf 12 juni 2026 en wil de oudere aanvragen “voor 1 oktober 2029” afhandelen: “Aan deze prioritering wil ik geen afbreuk doen.” Over de ontheemden: “Bezien zal moeten worden op welke wijze de afhandeling van de asielaanvragen van personen die onder de RTB vallen tegen deze achtergrond opgepakt kunnen worden.” Volgens de NOS wil hij hen pas na de nieuwkomers en de wachtlijst behandelen. In 2003 lag het volgens minister Verdonk “voor de hand dat de volgorde van binnenkomst van de ontheemde” de “primaire factor” zou zijn; de man in deze zaak vroeg op 13 april 2022 asiel aan.

In dezelfde brief, die ook ingaat op de vraag van de Kamercommissie naar “de gevolgen met betrekking tot dwangsommen”, schrijft de minister dat het arrest meebrengt “dat in bepaalde gevallen juridische procedures tegen het niet tijdig beslissen kunnen volgen”, en dat de Eerste Kamer op 13 oktober “een wetsvoorstel om de verplichte wettelijke dwangsom bij procedures bij de IND af te schaffen” behandelt; dat onderdeel zal “zo snel mogelijk in werking treden”. De afschaffing komt uit het gewijzigde amendement-Diederik van Dijk c.s. (35 501, nr. 13), dat de Tweede Kamer op 2 juni 2026 aannam. De indieners schreven dat het diende om de IND “te ontlasten”: “In 2025 keerde IND 79 miljoen euro uit aan dwangsommen; een ruime verdubbeling ten opzichte van 2024.” Zij beriepen zich daarbij op Kaduna: lidstaten zouden “terug mogen komen op een eerder geboden vergaand beschermingsniveau”. Stelt de rechter vast dat niet tijdig is beslist, dan draagt hij de minister volgens het voorgestelde artikel 71c van de Vreemdelingenwet 2000 op dat alsnog te doen “binnen een door hem te stellen redelijke termijn”; een dwangsom zou hij daaraan niet meer kunnen verbinden. Lopende beroepen houden het oude recht: hoe sneller de wet ingaat, hoe kleiner de groep die na het arrest nog een dwangsom kan krijgen.

Ook de afschaffing van de dwangsom is een herhaling. Sinds 11 juli 2021 sloot een tijdelijke wet de rechterlijke dwangsom in asielzaken uit. De rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, verklaarde die uitsluiting op 24 maart 2022 onverbindend; de Afdeling oordeelde op 30 november 2022, in een zaak uit de zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, hetzelfde. Een beroep tegen niet tijdig beslissen is “zonder de mogelijkheid van een rechterlijke dwangsom of alternatief dwangmiddel onvoldoende” om te voldoen aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming uit artikel 47 van het Handvest (r.o. 5.5), en de wet stelde “geen ander doeltreffend rechtsmiddel hiervoor in de plaats” (r.o. 5.6). “De bestuursrechter moet dit recht doeltreffend kunnen beschermen” (r.o. 5.4). Een dwangsom is volgens de Afdeling niet “per se noodzakelijk”; strijd met artikel 47 kan bestaan “als de rechter niet beschikt over enig middel om zijn uitspraak te doen naleven” (r.o. 5.5). De indieners van het amendement voeren aan dat de Procedurerichtlijn en het migratiepact lidstaten niet tot een rechterlijke dwangsom verplichten; hun toelichting noemt de uitspraak van 2022 niet. Artikel 71c laat de rechter een termijn stellen, maar geeft hem geen middel om die af te dwingen; of dat de toets van 2022 doorstaat, heeft nog geen rechter beoordeeld.

Artikel 4, lid 3, VEU verplicht de Staat tot loyale samenwerking en tot nakoming van zijn verplichtingen uit het Unierecht; artikel 19, lid 1, VEU verplicht hem te voorzien in de rechtsmiddelen die nodig zijn voor daadwerkelijke rechtsbescherming; artikel 47 van het Handvest waarborgt een doeltreffende voorziening in rechte. Over artikel 17, lid 1, van de Richtlijn tijdelijke bescherming, het recht om te allen tijde asiel aan te vragen, schreef de advocaat-generaal: “Dat het recht om een verzoek in te dienen wordt erkend terwijl de behandeling van het verzoek daarna jarenlang wordt uitgesteld, is niet in overeenstemming met deze bepaling en, a fortiori, met de wezenlijke inhoud van het in artikel 18 van het Handvest neergelegde grondrecht” (conclusie, punt 64). Het arrest zelf steunt op de twee richtlijnen en noemt het Handvest niet. In onze lezing schendt een staat zowel zijn Unietrouw als zijn plicht tot daadwerkelijke rechtsbescherming wanneer hij een termijn ruim vier jaar negeert, een rechterlijke opdracht laat schorsen, de termijn wel toepast waar de opschorting niet geldt, en na de correctie het dwangmiddel zo snel mogelijk wil laten vervallen. Getroffen zijn de ontheemden zelf, die onder Nederlands gezag staan en als asielzoeker dezelfde rechten hebben als ieder ander; de asielzoekers in de gewone procedure (51.790 op 31 december 2025), die door de voorrang voor nieuwe aanvragen volgens de Rekenkamer pas uiterlijk in 2031 een besluit krijgen; en de Unie, omdat Nederland bij het Hof een lezing van het Unierecht verdedigde die de Uniewetgever in 2001 niet in de richtlijn had opgenomen (arrest, punt 42) en die het Hof nu verwierp (punt 43).

Het sterkste tegenargument

Het sterkste argument voor de Staat is dat hij niet alleen stond. De Afdeling wees erop dat “in ieder geval” zeven andere lidstaten de behandeling opschortten (r.o. 11.8); België, Duitsland en Polen dienden bij het Hof opmerkingen in en verdedigden de bevoegdheid; de Commissie sprak volgens de advocaat-generaal van “een politiek compromis […] van functionele ambiguïteit” (conclusie, punt 44). Ook bij de Afdeling was “twijfel ontstaan” over de uitleg van artikel 17, lid 2 (r.o. 12); de Afdeling las de bepaling voorlopig zoals de Staat en overwoog daarbij dat de lidstaten “wel hebben beoogd om de mogelijkheid open te laten” (r.o. 11.7.4), en de meervoudige kamer in Arnhem las de bepaling in 2024 ook zo. De Staat kan er verder op wijzen dat de ontheemden intussen rechtmatig verbleven: zij zijn volgens de Afdeling “altijd verzekerd van rechtmatig verblijf” (r.o. 12.1), en zij mochten volgens de NOS meteen werken.

Dat neemt de misstand niet weg. De twijfel gold alleen de opschorting zelf; de koppeling die iedere ontheemde een asielaanvraag liet indienen, volgt volgens de Afdeling uit de Nederlandse omzetting (r.o. 4.3), het kabinet noemt die koppeling zelf een keuze, en volgens Ricky van Oers is Nederland daarin “echt een uitzondering” (NOS). Bij het Hof koppelde de Nederlandse regering de opschorting volgens de advocaat-generaal “niet aan het risico van instorting van het stelsel” en erkende zij dat tijdens de bescherming beslist kon worden (punt 51); bij de Afdeling had de minister wel op zijn besliscapaciteit gewezen. Nederland kende het bezwaar sinds 2000, en de regering beloofde in 2003 zo spoedig mogelijk te beslissen. Rechtmatig verblijf is geen asielbesluit: zonder dat besluit bouwen de ontheemden geen verblijfsjaren op. En de minister wil de ontheemden volgens de NOS pas na de nieuwkomers en de wachtlijst behandelen, en hij wil de dwangsom zo snel mogelijk laten vervallen; dat gaat niet over de uitleg van artikel 17.

Op 13 oktober 2026 stemt de Eerste Kamer over de afschaffing van de rechterlijke dwangsom. De Afdeling bestuursrechtspraak moet nog einduitspraak doen in de zaak van de man die op 13 april 2022 in Ter Apel asiel aanvroeg; op de dag van het arrest wachtte hij al 1.632 dagen.

Verantwoording en bronnen

De aangehaalde overwegingen en dicta zijn nagelezen in de arresttekst. De conclusie en het arrest Kaduna zijn nagelezen op EUR-Lex; de uitspraken op rechtspraak.nl en in de open data van de Rechtspraak; de Kamerstukken en wetteksten op officielebekendmakingen.nl, tweedekamer.nl en eerstekamer.nl; het rapport van de Algemene Rekenkamer op rekenkamer.nl; stand 8 oktober 2026.

Hof van Justitie van de Europese Unie, arrest van 1 oktober 2026, zaak C-249/25 (Jilin), Minister van Asiel en Migratie tegen UB, ECLI:EU:C:2026:806, punten 21 tot en met 24, 36, 42, 43, 48, 52, 58 tot en met 63 en het dictum: EUR-Lex.

Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 16 april 2026 in zaak C-249/25, ECLI:EU:C:2026:313, punten 28, 42 tot en met 45, 51 en 64: EUR-Lex.

Hof van Justitie van de Europese Unie (Grote kamer), arrest van 19 december 2024, gevoegde zaken C-244/24 en C-290/24 (Kaduna), ECLI:EU:C:2024:1038, punten 43 tot en met 46, 140, 144 en het dictum: EUR-Lex.

Richtlijn 2001/55/EG (Richtlijn tijdelijke bescherming), artikel 17, en richtlijn 2013/32/EU (Procedurerichtlijn), artikel 31, zoals weergegeven in de arresten.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, verwijzingsuitspraak van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1473, r.o. 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 4.3, 4.4, 11.1, 11.4.3, 11.4.4, 11.7.4, 11.8, 12 en 12.1: rechtspraak.nl.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, 30 juni 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:9130, r.o. 1 tot en met 14 en de beslissing: rechtspraak.nl. De uitspraak van 24 maart 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:2641) is aangehaald zoals deze uitspraak haar in r.o. 14 weergeeft.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, 3 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4613, r.o. 2.1 tot en met 4 en de beslissing: rechtspraak.nl.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Middelburg, 15 mei 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:7571, inleiding, r.o. 4 en de beslissing: rechtspraak.nl.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (meervoudige kamer), 8 juli 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:10491, r.o. 7 en de voetnoot daarbij, en de slotoverwegingen: rechtspraak.nl.

Rechtbank Den Haag, 26 augustus 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:14406, r.o. 2, 3 en 6 en de beslissing: rechtspraak.nl.

Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem, 18 november 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:21746, r.o. 1, 3 en 4 en de beslissing: rechtspraak.nl.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3353 (Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND; hoger beroep tegen rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, 22 april 2022), r.o. 5.3 tot en met 5.6 en 8: rechtspraak.nl.

Raad van de Europese Unie, document 11650/00 van 9 oktober 2000, resultaat van de besprekingen in de Groep Asiel van 2 oktober 2000, artikel 16 en voetnoot 1: data.consilium.europa.eu.

Wet van 16 december 2004, Stb. 2004, 691 (artikel 43a Vreemdelingenwet 2000): officielebekendmakingen.nl. Kamerstukken II 2002/03, 29 031, nr. 3 (memorie van toelichting), paragrafen 1 en 2.4: officielebekendmakingen.nl. Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nr. 4 (verslag, vastgesteld 20 oktober 2003): officielebekendmakingen.nl. Kamerstukken II 2003/04, 29 031, nr. 5 (nota naar aanleiding van het verslag, ontvangen 18 december 2003), onder ‘Verlengde beslistermijn en gespreide afdoening’ en in paragraaf 2.4 ‘Besluitmoratorium’: officielebekendmakingen.nl.

Kamerstukken II 2021/22, 19 637, nr. 2839 (brief van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 30 maart 2022), deel II: officielebekendmakingen.nl.

Kamerstukken II 2024/25, 19 637, nr. 3319 (brief van 29 november 2024), voetnoot 1: officielebekendmakingen.nl. Kamerstukken II 2025/26, 19 637, nr. 3497 (Verzamelbrief opvang Oekraïne van 28 november 2025), met voetnoot 7 en de voorwaarden van het transitiedocument: officielebekendmakingen.nl. Kamerstukken II 2025/26, 19 637, nr. 3607 (Verzamelbrief van 26 juni 2026): officielebekendmakingen.nl.

Kamerstukken II 2025/26, 36 871, nr. 3 (memorie van toelichting bij de Uitvoerings- en implementatiewet Asiel- en migratiepact 2026), artikel I, onderdeel AK: officielebekendmakingen.nl. Eerste Kamer, wetsvoorstel 36 871, ingediend 17 december 2025, met het verslag van 28 april 2026, de nota naar aanleiding van het verslag van 11 mei 2026 en de plenaire behandeling van 19 mei 2026, aangenomen 26 mei 2026: eerstekamer.nl. Wet van 27 mei 2026, Stb. 2026, 127: officielebekendmakingen.nl.

Rijksoverheid.nl, nieuwsbericht ‘Kabinet stelt nieuw landenbeleid vast voor Oekraïne’, 1 juli 2026: rijksoverheid.nl. Rijksoverheid.nl, ‘Opvang en verblijf van ontheemden uit Oekraïne’: rijksoverheid.nl. IND, ‘IND gaat weer beslissen op asielaanvragen Oekraïners’, laatst bijgewerkt 23 juli 2026: ind.nl.

Algemene Rekenkamer, ‘Beslistermijnen in de asielprocedure vaak niet gehaald’, 20 mei 2026: rekenkamer.nl, en het nieuwsbericht van dezelfde dag: rekenkamer.nl.

IND, achtergrondartikel ‘Rechterlijke dwangsommen en de IND’: ind.nl. Antwoorden van de minister van Asiel en Migratie van 27 maart 2026 op vragen van het lid De Vos (2026Z03429): tweedekamer.nl. Antwoorden van 4 september 2026 op vragen van de leden Ceulemans en Boomsma (2026Z15511), vragen 1, 2 en 5: tweedekamer.nl.

Raad van State, nieuwsbericht van 1 oktober 2026: raadvanstate.nl. NOS, ‘IND moet met 140.000 aanvragen Oekraïners aan de slag, asielstelsel verder onder druk’, 6 oktober 2026: nos.nl. NOS, ‘Tijdelijke bescherming of asiel? Oekraïners weten niet goed waar ze aan toe zijn’, 7 oktober 2026: nos.nl.

Kamerbrief van de minister van Asiel en Migratie van 7 oktober 2026 over de uitspraak van het Hof in zaak C-249/25 (2026Z21460, document 2026D49516): tweedekamer.nl. Beslisnota bij die brief (2026D49517), onder 1 ‘Aanleiding’: tweedekamer.nl.

Kamerstukken II 2025/26, 35 501, nr. 13 (gewijzigd amendement-Diederik van Dijk c.s., ontvangen 12 mei 2026), met toelichting: officielebekendmakingen.nl. Handelingen II 2025/26, nr. 78, item 5 (stemmingen 4 juni 2026): officielebekendmakingen.nl. Eerste Kamer, dossier 35 501 (novelle Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring), met het gewijzigd voorstel van wet (artikelen IA en IB): eerstekamer.nl. Eerste Kamer, plenaire vergadering van 13 oktober 2026: eerstekamer.nl.

Misstandendienst, ‘Commissie tegen Nederland’, deel 1, 2 en 4 (2026), en ‘Het Securitel-dossier’, deel 1 (2026), gelinkt in de tekst.

Coverfoto: © Europese Unie, 2026 (Raad van de EU), JBZ-Raad 5 maart 2026; Wikimedia Commons.