Commissie tegen Nederland (4/8): de meldingsplicht

Op 14 juli 1994 wees het Hof van Justitie tweemaal arrest tegen Nederland. Het ene ging over bloembollen, het andere over kilowattuurmeters, frisdrankflessen en bestrijdingsmiddelen. In beide zaken betwistte Nederland de niet-nakoming niet: het verzuim was jaren eerder schriftelijk erkend. Het Hof had aan drie overwegingen genoeg. Twee keer niet-nakoming, twee keer de kosten voor Nederland.

De regel die Nederland had geschonden, stond in richtlijn 83/189 uit 1983 en gold sinds 1984. Een technisch voorschrift is een eis aan de kenmerken van een product. Wie zo’n voorschrift wil vaststellen, moet het ontwerp eerst aan de Europese Commissie voorleggen, en wel “onmiddellijk” en voor “ieder ontwerp”, en daarna de vaststelling ten minste drie maanden uitstellen. Brussel en de andere lidstaten kunnen dan toetsen of het voorschrift het vrije verkeer van goederen belemmert. Drie keer stelde het Hof vast dat Nederland die plicht niet was nagekomen: twee keer in 1994 en nog een keer in 1996. Alle drie de arresten zijn volledige veroordelingen. Ze zijn ook de rechtstreekse voorgeschiedenis van het Securitel-arrest van april 1996, dat de Nederlandse wetgeving een jaar later op zijn kop zette en waarover deze site eerder een achtdelige serie publiceerde. Dit deel vertelt de Luxemburgse kant van dat verhaal. Deel 1 gaf het scorebord van alle 88 zaken, deel 3 de fiscale as.

Een duidelijk geval

De zaak met de oudste feiten begon bij de ijkmeters. Op 16 januari 1989 stelde Nederland een besluit vast over kilowattuurmeters; een paar maanden eerder, op 24 augustus en 21 oktober 1988, waren al besluiten verschenen over de sterkte van frisdrankflessen en over de samenstelling, indeling, verpakking en etikettering van bestrijdingsmiddelen. Geen van de drie was in ontwerp naar Brussel gegaan. De Commissie schreef Den Haag op 16 oktober 1989, 27 oktober 1989 en 9 februari 1990 drie brieven met dezelfde boodschap. Het ging om “duidelijke gevallen van niet-nakoming”, de besluiten moesten “onverwijld” worden opgeschort, en de schending had tot gevolg “dat de betrokken technische voorschriften niet aan derden konden worden tegengeworpen”.

Die laatste zin verdient aandacht. De sanctie die het kabinet in juni 1997 zou toeschrijven aan een “onvoorziene en gecompliceerde uitspraak” van het Hof, stond in oktober 1989 al in een brief van de Commissie aan de Nederlandse regering. Bijna twee jaar later stond die sanctie er opnieuw, in de bloembollenzaak, en in de met redenen omklede adviezen van 1991 en 1992 nog eens.

Nederland antwoordde op 17 november 1989. Het erkende dat het besluit over de kilowattuurmeters technische voorschriften bevatte en dat het had verzuimd het ontwerp mee te delen, maar wees erop dat het besluit de Commissie wel was toegezonden, als bijlage bij een brief van 22 mei 1989 over de privatisering van de dienst van het IJkwezen. Op de adviezen van 2 april 1991 en 30 oktober 1991 antwoordde de regering op 9 juli 1991 en 13 januari 1992 dat van de voorschriften “inderdaad mededeling aan de Commissie had moeten worden gedaan” en dat de autoriteiten “ernaar streefden, dergelijke verzuimen in de toekomst te voorkomen”.

Met die erkenning was het verzuim niet hersteld. De adviezen kwamen er omdat de Commissie, zo vat het arrest samen, van oordeel was “dat nog steeds geen uitvoering was gegeven aan richtlijn 83/189”; zij vroeg om de besluiten alsnog in ontwerp mee te delen en de goedkeuring op te schorten “gedurende de in deze richtlijn genoemde termijnen”. Bijna anderhalf jaar na de eerste erkenning was er dus nog niets gemeld. Het verzoekschrift is gedateerd 9 maart 1993. Op 21 april 1994 werd gepleit, advocaat-generaal Van Gerven concludeerde op 18 mei, en op 14 juli 1994 stelde het Hof vast wat niemand betwistte. Overweging 10 begint met “Vaststaat” en stelt dat de besluiten “in het ontwerpstadium onmiddellijk aan de Commissie hadden moeten worden meegedeeld, en dat een dergelijke mededeling niet heeft plaatsgevonden”. Overweging 11: “Bovendien heeft de Nederlandse regering de niet-nakoming reeds bij de aanvang van de administratieve fase van de onderhavige procedure erkend.” Het arrest kwam ruim vier en een half jaar na de eerste brief.

De bloembollenzaak liep parallel en verliep hetzelfde. Op 9 oktober 1990 had Nederland de wijziging van de PVS-verordening met kwaliteitseisen voor bloembollen (iris en lelie) vastgesteld zonder het ontwerp te melden. De Commissie schreef op 31 juli 1991 over “een duidelijk geval van niet-nakoming” en herhaalde dat het voorschrift “niet aan derden kon worden tegengeworpen”. Nederland erkende op 4 november 1991 dat de verordening een technisch voorschrift was en dat het verzuimd had het ontwerp mee te delen. Op het advies van 18 mei 1992 antwoordde het op 23 juli 1992 dat het “ernaar streefde, dergelijke verzuimen in de toekomst te voorkomen”, en dat het inmiddels een andere wijziging van dezelfde verordening wel had gemeld. De route was dus bekend en werd ook gebruikt, alleen niet voor de wijziging waar Brussel om vroeg. Het verzoekschrift volgde op 26 januari 1993; de zitting en het arrest vielen samen met die van de ijkmeters. De Commissie had in beide zaken gevraagd een schending van de artikelen 8 en 9 vast te stellen; het Hof stelde in beide dicta alleen een schending vast van artikel 8, de meldingsplicht zelf.

De margarine van 19 september 1990

De derde zaak is de enige waarin Nederland zich verweerde, en dat verweer maakt de zaak de moeite waard. Op 19 september 1990 stelde Nederland de Vrijstellingsregeling Margarinebesluit vast. Wie margarine maakte, mocht voortaan een natriumarme zoutvervanger gebruiken, de emulgator E 472 C tot 1 gram per 100 gram, en vitamine D2 in plaats van D3, waarmee zuiver plantaardige margarine mogelijk werd; op het etiket mocht “natriumarm” de plaats innemen van “zoutarm”; het watergehalte mocht boven de 16 procent uitkomen en het natriumgehalte in ongezouten margarine van 40 naar 50 milligram per 100 gram stijgen. Ook dit ontwerp was niet in Brussel gemeld. De Commissie maande op 6 maart 1992 en kreeg op 2 juni 1992 een antwoord dat het verweer in Luxemburg al aankondigde: de richtlijn was volgens de Nederlandse regering niet van toepassing op technische voorschriften die “geen nieuwe handelsbelemmering opwierpen”.

De Commissie antwoordde in haar advies van 15 januari 1993 dat dit argument “bevestigd of weerlegd had kunnen worden indien de Nederlandse autoriteiten overeenkomstig artikel 8 van de richtlijn de regeling in het ontwerpstadium aan haar hadden meegedeeld”. Nederland verwees op 3 juni 1993 naar zijn eerdere brieven. Het verzoekschrift werd op 30 september 1994 neergelegd, er werd gepleit op 28 september 1995, advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer concludeerde op 26 oktober 1995, en op 11 januari 1996 volgde het arrest.

In Luxemburg betoogde de Nederlandse regering dat een vrijstelling geen technisch voorschrift kan zijn; het Hof gaf haar standpunt zo weer. “Het staat buiten kijf dat technische voorschriften die aan marktdeelnemers verplichtingen opleggen en dientengevolge de handel belemmeren of kunnen belemmeren, onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen, doch volgens haar is dit anders voor voorschriften welke een vrijstelling beogen van de eisen waaraan produkten voordien moesten voldoen.” De woorden “moeten worden nageleefd” in de definitie van de richtlijn wezen volgens Den Haag op verplichtingen, “niet op het afschaffen van of het vrijstellen van verplichtingen”. Het Hof deed het verweer af in zes woorden: “Dit betoog kan niet worden aanvaard.” Een vrijstelling die voorwaarden stelt aan vervangende stoffen is zelf een technisch voorschrift. “Indien de margarine namelijk niet wordt bereid volgens de bepalingen van het Margarinebesluit, mag zij enkel met behulp van door de Vrijstellingsregeling toegestane vervangende stoffen worden bereid.” Dat de regeling “ruimere mogelijkheden voor het verhandelen van margarine biedt”, hielp niet, en de overweging waarmee het Hof dat argument afwees, is de kern van dit deel: “Deze verplichting kan niet afhankelijk zijn van de eenzijdige beoordeling, door de Lid-Staat die het ontwerp heeft opgesteld, van de eventuele gevolgen van dit ontwerp voor het handelsverkeer tussen Lid-Staten.” Niet-nakoming vastgesteld, kosten voor Nederland.

Een lidstaat die zelf mag beoordelen of melden nodig is, meldt niet. Dat was in 1992 het Nederlandse standpunt, en het Hof verwierp het in 1996. In de vakliteratuur werd het arrest hoofdschuddend ontvangen, omdat een vrijstelling de handel niet belemmert maar verruimt; deel 2 van het Securitel-dossier beschrijft die ontvangst. Voor de meldingsplicht maakt het geen verschil. De richtlijn vraagt niet om een oordeel van de lidstaat, maar om een ontwerp.

Koninginnedag 1996

Het margarinearrest is van 11 januari 1996. Op 30 april 1996 wees het voltallige Hof arrest in een Belgische alarmzaak, CIA Security tegen Signalson en Securitel. Het was geen inbreukzaak tegen Nederland, maar Nederland stond er wel. De Nederlandse regering had samen met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk opmerkingen ingediend en bepleit “dat technische voorschriften in de zin van richtlijn 83/189 kunnen worden tegengeworpen aan particulieren, zelfs indien zij zijn vastgesteld zonder dat de verplichtingen van de richtlijn in acht zijn genomen”. Het Hof onderzocht het betoog van de drie regeringen dat de richtlijn alleen de verhouding tussen de lidstaten en de Commissie regelt en geen bepaling over de gevolgen van een verzuim bevat. Het verwierp dat betoog: “geen van deze elementen” stond eraan in de weg “dat de schending van richtlijn 83/189 de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften meebrengt”. Het verzuim van de kennisgevingsplicht is “een schending van een wezenlijk vormvoorschrift”, die “de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften op particulieren tot gevolg heeft”.

Het Hof herinnerde er in hetzelfde arrest aan dat de Commissie dit standpunt al in 1986 in het Publicatieblad had gezet: dat een regeling die zonder melding en zonder de wachttermijn was vastgesteld, “niet kan worden toegepast jegens derden in het rechtsstelsel van de betrokken Lid-Staat”. Hetzelfde standpunt stond in 1989, 1990 en 1991 al in de brieven van de Commissie aan Den Haag. Nederland kende het dus uit het Publicatieblad van 1986, uit die brieven, uit de adviezen van 1991 en 1992, en uit zijn eigen pleidooi in Luxemburg, waar het precies dit standpunt bestreed en het pleit verloor. Ruim een jaar later schreef de minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer dat het Hof een “onvoorziene en gecompliceerde uitspraak” had gedaan. Wat er na het arrest in Den Haag gebeurde, het einde van de informele afspraak met Brussel over een twintigtal gevallen, de bijna vierhonderd niet-gemelde regelingen en het nachtelijke Kamerdebat, staat in deel 2 en deel 3 van het Securitel-dossier en de delen daarna.

Drie van de 88

In het scorebord van deel 1 vormen deze drie arresten het cluster meldingsplicht. Alle drie zijn volledige veroordelingen; Nederland won in geen van de drie een onderdeel. Het Securitel-arrest zelf telt niet mee, want het is een prejudiciële zaak uit Luik en geen beroep van de Commissie. Het verwijt was in alle drie hetzelfde en ging niet over de inhoud van een regel, maar over het vaststellen ervan buiten Brussel om.

En dan: wat deed Den Haag ermee?

Geen van de drie arresten is aantoonbaar geland in een uitspraak van de Hoge Raad. De arresten over de bloembollen en de kilowattuurmeters komen, voor zover nagegaan, vanaf 2000 in geen enkele uitspraak van de Hoge Raad of conclusie van zijn parket voor. Het margarinearrest haalt het eenmaal, in een conclusie van het parket van 15 december 1999, gepubliceerd bij het arrest van 14 juni 2000, in een zaak over de belasting van personenauto’s en motorrijwielen: voetnoot 13, in een rij vindplaatsen na de veroordeling van Duitsland en gevolgd door het Securitel-arrest en de veroordeling van Italië, zonder een woord over de inhoud. Volgens de advocaat-generaal kwam de Hoge Raad niet eens toe aan de vraag naar de rechtstreekse werking van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn bij fiscale maatregelen: “Naar mijn mening komt u aan die vraag echter niet toe.” In een andere voetnoot van dezelfde conclusie staat wel dat “inmiddels enige onderdelen van de uitvoeringswetgeving van de BPM” bij de Commissie waren aangemeld; het ging om politie- en brandweerauto’s en dierenambulances.

Wat wel doorwerkte, is Securitel zelf, het arrest dat de burger een wapen gaf. Het staat in één uitspraak van de Hoge Raad en in zes conclusies, van eind 1999 tot en met 2021; de conclusie van december 1999 noemt zelf al vier arresten van de Hoge Raad uit de jaren 1997 tot 1999 waarin het Securitel-verweer was gevoerd, jaren die buiten deze telling vallen. De Hoge Raad nam het in 2004 tot uitgangspunt, in een zaak over verloren gegane accijnszegels. Hij overwoog, de rechtspraak van het Hof samenvattend, dat een niet-gemelde maatregel “niet kon worden toegepast op particulieren” en dat particulieren “zich daarop kunnen beroepen”. Beslissen deed hij niet; hij legde de zaak met prejudiciële vragen voor aan Luxemburg. Het parket had de regel ruim twee jaar eerder al ingekaderd. In twee conclusies van 26 maart 2002 over de Wet wapens en munitie stond eerst dat een verzuim “niet in algemene zin de verbindendheid van het desbetreffende voorschrift” aantast, dan de Securitel-regel, en dan de begrenzing uit het arrest Lemmens. Of de wet had moeten worden gemeld, werd “voor de verdere bespreking van het middel niet relevant” verklaard. In 2021 was Securitel in een conclusie over Airbnb nog een naam tussen haakjes in een voetnoot, met de regel als terzijde: “Indien, anders dan in deze zaak, de notificatieverplichting door de overheid niet is nageleefd, kan daar in een geschil tussen particulieren een beroep op worden gedaan.”

Na dertig jaar ziet de balans er zo uit. De sanctie die de Commissie in 1989 aan Den Haag schreef en die het Hof in 1996 bevestigde, leeft in de Nederlandse rechtspraak voort: het parket haalt haar sinds 1999 aan en de Hoge Raad legde haar in 2004 ten grondslag aan zijn vragen aan Luxemburg. De drie arresten waarin Luxemburg vaststelde dat de Staat zelf zijn meldingsplicht had verzaakt, zijn in diezelfde rechtspraak een voetnoot, en zelfs dat maar eenmaal.

Wat volgt

Deel 5 gaat over mensen aan de grens: vragen bij binnenkomst, leges voor Turkse staatsburgers en andere derdelanders, de automatische verwijdering, en de studiefinanciering die aan drie jaar verblijf in de laatste zes hing.

Verantwoording en bronnen

De tellingen en tijdsafstanden in dit deel zijn eigen rekenwerk op basis van de arresten en de gepubliceerde rechtspraak, stand 4 september 2026; de cijfers over doorwerking zijn een ondergrens. Als doorwerking geldt een aanhaling vanaf 2000 in een uitspraak van de Hoge Raad of een conclusie van zijn parket, zodat de jaren 1994 tot en met 1999 erbuiten vallen. Als volledige veroordeling telt een arrest waarin het Hof geen grief van de Commissie inhoudelijk verwierp. De koppen van de arresten uit 1994 staan op EUR-Lex in kapitalen; citaten zijn hier in gewone letters gezet en verder woordelijk overgenomen, met de spelling van de bron (Lid-Staten, produkten). De aangehaalde overwegingen en dicta zijn nagelezen in de arresttekst. De conclusies en de uitspraak van de Hoge Raad zijn nagelezen op de geciteerde passages.

HvJ 14 juli 1994, zaak C-52/93 (Commissie/Nederland), Jur. 1994, p. I-3591, ECLI:EU:C:1994:301: arresttekst op EUR-Lex. Wijziging XIII Verordening PVS Kwaliteitsvoorschriften Bloembollen; r.o. 1, 2, 4 tot en met 12 en dictum.

HvJ 14 juli 1994, zaak C-61/93 (Commissie/Nederland), Jur. 1994, p. I-3607, ECLI:EU:C:1994:302: arresttekst op EUR-Lex. Besluiten kilowattuurmeters, frisdrankflessen en bestrijdingsmiddelen; r.o. 1, 2, 4 tot en met 12 en dictum (verzoekschrift gedateerd 9 maart 1993, neergelegd 11 maart 1993).

HvJ 11 januari 1996, zaak C-273/94 (Commissie/Nederland), Jur. 1996, p. I-31, ECLI:EU:C:1996:4: arresttekst op EUR-Lex. Vrijstellingsregeling Margarinebesluit; r.o. 1, 2, 5 tot en met 8, 10 tot en met 16 en dictum.

HvJ 30 april 1996, zaak C-194/94 (CIA Security International/Signalson en Securitel), Jur. 1996, p. I-2201, ECLI:EU:C:1996:172: arresttekst op EUR-Lex. Prejudiciële zaak, geen inbreukzaak; r.o. 36, 37, 39, 46, 47, 48, 54 en dictum.

Richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften (PB 1983, L 109, p. 8), zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG (PB 1988, L 81, p. 75): tekst op EUR-Lex. Artikelen 1, sub 5, 8 en 9, zoals aangehaald in de arresten.

Mededeling van de Commissie 86/C 245/05 (PB 1986, C 245, p. 4), zoals aangehaald in C-194/94, r.o. 36 en 37.

Brief van de minister van Economische Zaken van 4 juni 1997, Kamerstukken II 1996/97, 25 389, nr. 1 (“onvoorziene en gecompliceerde uitspraak”): zoek.officielebekendmakingen.nl; zie ook deel 2 en 3 van het Securitel-dossier.

HR 26 november 2004, nr. 38565, ECLI:NL:HR:2004:AO3043: uitspraak op rechtspraak.nl. Accijnszegels; r.o. 3.3.9, prejudiciële vragen.

Conclusies van het parket bij de Hoge Raad, alle op rechtspraak.nl: 15 december 1999 (gepubliceerd bij het arrest van 14 juni 2000), ECLI:NL:PHR:2000:AA6202 (bpm; voetnoten 2 en 13); 10 juli 2001 (bij het arrest van 27 november 2001), ECLI:NL:PHR:2001:AB2803; 26 maart 2002 (bij de arresten van 19 november 2002), ECLI:NL:PHR:2002:AE1171 en ECLI:NL:PHR:2002:AE1173 (Wet wapens en munitie; punten 30 tot en met 32); 13 december 2002 (bij het arrest van 7 maart 2003), ECLI:NL:PHR:2003:AF1882; 16 juli 2021, ECLI:NL:PHR:2021:724 (Airbnb). De conclusies zijn gedateerd op de datum die zij zelf dragen; rechtspraak.nl registreert de oudere conclusies op de datum van het arrest waarbij zij zijn gepubliceerd.