Het Securitel-dossier (3/8): het arrest van Koninginnedag

Op 30 april 1996 — Koninginnedag — wees het Hof van Justitie in Luxemburg arrest in een zaak die op het eerste gezicht niemand in Nederland aanging: een ruzie tussen drie Belgische alarmbedrijven. Een jaar later dwong datzelfde arrest de Nederlandse regering te erkennen dat vrijwel elk ministerie regels had vastgesteld in strijd met het Europees recht. Dit is deel 3 van Het Securitel-dossier.

Een burenruzie in Luik

Op 21 januari 1994 stapte CIA Security International naar de Rechtbank van koophandel te Luik: concurrenten Signalson en Securitel hadden rondverteld dat haar inbraakbeveiligingssysteem Andromede niet voldeed aan de Belgische regels. Dat was oneerlijke concurrentie, vond CIA. De tegenvorderingen lieten niet lang op zich wachten: CIA was zelf geen erkende beveiligingsonderneming en verkocht een niet-goedgekeurd alarmsysteem.

De Belgische regels in kwestie: de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, die erkenning door de minister eist en alarmsystemen pas in de handel laat na goedkeuring volgens het koninklijk besluit van 14 mei 1991. Eén ding had België niet gedaan: het ontwerp van dat KB aanmelden bij de Europese Commissie, zoals richtlijn 83/189/EEG voorschrijft.

De Luikse rechter stelde het Hof op 20 juni 1994 zes prejudiciële vragen. De laatste twee waren de gevaarlijke: zijn de artikelen 8 en 9 van de richtlijn onvoorwaardelijk en nauwkeurig genoeg om door particulieren te worden ingeroepen — en moet de nationale rechter een niet-aangemeld voorschrift dan buiten toepassing laten?

Wat het Hof besliste

Artikel 4 van de Belgische wet — de erkenning van ondernemingen — is geen technisch voorschrift, want het bevat geen specificaties over de kenmerken van producten; de bepalingen van het KB van 14 mei 1991 zijn dat wél; en voor artikel 12 hangt het af van de rechtsgevolgen naar nationaal recht.

Vervolgens: de artikelen 8 en 9 leggen de lidstaten een "nauwkeurige verplichting" op en zijn "onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig", zodat particulieren zich erop kunnen beroepen (r.o. 44). En dan de kern, r.o. 48:

"Tot de doeltreffendheid van de controle zal bijdragen dat de richtlijn aldus wordt uitgelegd, dat het verzuim van de kennisgevingsplicht een schending van een wezenlijk vormvoorschrift is, die de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften op particulieren tot gevolg heeft."

Het dictum liet niets aan de verbeelding over: de nationale rechter "dient" een niet-aangemeld technisch voorschrift buiten toepassing te laten. Let op de formulering — niet "ongeldig", niet "nietig". De regel blijft bestaan, maar kan niet aan burgers en bedrijven worden tegengeworpen. Dat onderscheid zou in Nederland nog jaren voor verwarring zorgen.

Nederland had zich verzet — en verloor

In r.o. 39 noteert het Hof dat "de Duitse en de Nederlandse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk" zich tegen deze uitlegging verzetten: volgens hen konden niet-aangemelde technische voorschriften wél aan particulieren worden tegengeworpen.

Nederland werd dus niet toevallig getroffen door een Belgische zaak: het had in Luxemburg opmerkingen ingediend en precies dit standpunt bepleit — het standpunt dat het Hof verwierp. Het tegenovergestelde standpunt had de Commissie al in 1986 gepubliceerd; zoals deel 2 liet zien, was die waarschuwing tien jaar oud toen het arrest viel.

"OK, doen"

In Den Haag landde het arrest op één A4'tje. Minister Wijers van Economische Zaken vertelde de Tweede Kamer op 11 juni 1997 dat een ambtelijke notitie hem in mei 1996 op het arrest had geattendeerd: "Het stond op één blaadje dat niet in alle opzichten heel veel informatie gaf." Gevraagd werd of het in het interdepartementale overleg mocht worden gebracht. "Ik heb erop geschreven: OK, doen." Dat hij dat blaadje ooit had gezien, ontdekte hij naar eigen zeggen pas de maandag vóór het debat. Het arrest haalde bovendien een streep door de informele reparatieafspraak met Brussel — de Fronia-deal uit deel 2, op 8 oktober 1996 definitief van tafel.

Ruim een jaar later koos het kabinet in zijn eerste brief aan de Kamer, op 4 juni 1997, de woorden zorgvuldig: het Hof had "een onvoorziene en gecompliceerde uitspraak" gedaan, en "de gevolgen van het enkele vormverzuim van niet-notificatie kunnen ernstig zijn". Een arrest dat voortbouwde op een tien jaar oude Commissiemededeling en op drie eerdere veroordelingen van Nederland, was zo een onvoorziene gebeurtenis geworden.

De fabrikant of de dronken rijder

In hetzelfde debat vatte Wijers het arrest samen in twee conclusies: burgers en bedrijven kunnen de richtlijn voor de nationale rechter inroepen, en nationale rechters mogen niet-genotificeerde regelingen niet toepassen. Maar hij maakte een voorbehoud dat de kern raakte van wat juristen de beschermingsomvang van de norm noemen:

"Hoewel uit het arrest zou kunnen worden afgeleid dat alle burgers en bedrijven zich op de richtlijn kunnen beroepen, vraag ik mij af of het Hof dit ook zo bedoeld heeft. (…) Dus wel de fabrikant van bijvoorbeeld andere apparaten voor ademhalingsanalyse, maar niet de dronken rijder."

Minister Sorgdrager van Justitie zei het stelliger: "In elk geval staat voor mij vast (…) dat niet met de richtlijn wordt beoogd de belangen van een eventuele verdachte in een strafzaak te beschermen." Dat was een politieke stelling, geen vaststaand recht — het Hof had zich er niet over uitgelaten. Pas in 1998 zou het arrest Lemmens die redenering grotendeels bevestigen; daarover gaat deel 7.

De vakpers was intussen niet stil: het arrest kreeg in Nederland acht annotaties. De bekendste bijdrage kwam van Barents, die zijn stuk in het Nederlands tijdschrift voor Europees recht de titel gaf die de sfeer van 1997 het beste vangt: Het Securitel-arrest: een gat in de rechtsorde? Hoe groot dat gat in Nederland was, kwam pas naar buiten toen NOVA een brief van Wijers in beeld bracht. Volgende week deel 4: de paniek van 1997.

Bronnen

• HvJ EG 30 april 1996, zaak C-194/94, CIA Security International SA/Signalson SA en Securitel SPRL, Jur. 1996, p. I-2201 (ECLI:EU:C:1996:172) — volledige Nederlandse tekst via EUR-Lex, CELEX 61994CJ0194. Aangehaald: r.o. 39, 44, 48, 54 en het dictum.
• Kamerstukken II 1996/97, 25 389, nr. 1 — brief van de minister van Economische Zaken, 4 juni 1997 (kst-25389-1).
• Handelingen II 1996/97, nr. 91, p. 6314–6363 — plenair debat over de gevolgen van het Securitel-arrest, 11 juni 1997. Aangehaald: p. 6339 (Wijers over de twee conclusies), p. 6341 ("OK, doen"; Fronia-deal) en p. 6351 (Sorgdrager).
• Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER), Handleiding notificatie (2003), Bijlage VI: 'Post-Securitel'-arresten.
• K.J.M. Mortelmans, rechtspraakoverzicht in SEW nr. 6 (juni 1998), met de Securitel-paragraaf en het overzicht van annotaties.
• R. Barents, 'Het Securitel-arrest: een gat in de rechtsorde?', NTER 1997, p. 153–157; E. Steyger, 'Het belangvereiste in verband met de inroepbaarheid van richtlijnen', RegelMaat 1997, p. 69.